下一篇：你为谁写作

《邮政法》修改的思考

卖炭翁

在我国的市场主体立法中，《邮政法》是一部独具特色的法律，它将邮政管理与邮政企业的行为规范用一个法律文件的形式表现出来，长期引导中国邮政业的发展。但是，在新的形势下，邮政企业面临着巨大的挑战，邮政行业处于整体亏损的局面，在这种情况下，《邮政法》的不足就显露出来。在近年发生的一系列邮政服务案件中，经常被人指责的就是邮政服务损害赔偿标准问题，不少法院为了保护“弱者”，将《邮政法》放在一边，直接援引《民法通则》等法律作出判决，《邮政法》实际上已经成了“摆设”。这是非常值得重视的问题。作为学者，我愿意就以下五方面的问题谈谈自己的看法。

第一，《邮政法》在我国的法律体系中究竟处于什么样的位置？在我国现行的近400部法律文件中，《邮政法》处于比较重要的位置。因为该法不仅规定了邮政行政机构的设置，而且规定了邮政企业的经营管理活动，同时还规定了邮政企业的邮政服务行为。是一部统揽邮政行业所有问题的法律文件。有的学者认为，《邮政法》应当属于行政法范畴，还有的学者认为《邮政法》应当被看作是企业法。这都是只看到了《邮政法》的一部分，而忽视了《邮政法》的其他内容。《邮政法》是一部行业法，它与单纯的企业法和行政法有所不同，在法律适用时必须首先识别行为的性质，然后再决定是否适用《邮政法》。

如果涉及到邮政行政管理纠纷，应当首先适用《邮政法》，因为它是处理这类案件的邮政特别法；如果涉及到邮政企业的内部管理，也应当优先适用《邮政法》，因为它是邮政企业特别法；如果涉及到邮政服务纠纷，同样应该适用《邮政法》，因为它是调整邮政服务关系的特别法，只有在《邮政法》没有作出规定时，才可以援引《民法通则》进行裁判。所以，《邮政法》处于特别法的地位，任何司法机关都不能无视该法的存在，直接援引其他法律文件作出判决。我们强调这一点，是因为有的法官将《邮政法》的效力降低，从而绕开该法处理裁判案件。这不是法治社会所应当提倡的司法方式。

既然《邮政法》是一部特别法，在相当多的场合应当被优先适用，为什么还有一些法院排除其适用呢？这是因为《邮政法》与《民法通则》及其他法律不一致。具体到民事损害赔偿而言，我国民法通则实际上是采用“填平式”的赔偿原则，即损失多少赔偿多少，而《邮政法》采用的是有限赔偿的原则，在国务院规定的赔偿标准内进行赔偿，有些法院看到了法律间的不一致，并认为依照《邮政法》赔偿对当事人不公平，所以才曲解《邮政法》与其他法律的关系，优先依据《民法通则》作出对用户有利的判决。

我撰写文章的目的就是想指出这种错误做法，提醒人们注意《邮政法》的存在。

第二，《邮政法》是不是应该被修改？既然《邮政法》面临如此多的问题，修改《邮政法》就成为当务之急。在修改的过程中，要不要与《民法通则》看齐？要不要根据《民法通则》的规定提高赔偿的数额？我认为，作为特别法，可以作出与《民法通则》不同的规定，不必与《民法通则》的规定保持一致。事实上《民法通则》只是规定了损害赔偿的范围，并没有具体的赔偿数额，特别是关于精神损害赔偿的问题，在何种情况下适用，目前还存有争议。最高人民法院的司法解释明确提出不能无限制地扩大精神损害赔偿的范围，不能支持过高的精神损害赔偿数额的要求。这些都值得我们在修改《邮政法》时予以充分地考虑。但是，如果过分地强调邮政行业的亏损局面，拒绝在修法的过程中增加赔偿的数额，可能会招致全社会的强烈反对。因为损害赔偿的数额与行业亏损在法律上并没有必然联系，如果企业亏损就可以不赔或少赔，则市场上的许多合同都将成为一纸空文。立法的过程实际上是一个利益的再分配过程，在修改法律的时候，立法部门应当考虑到我国的生产力发展水平，考虑到当事人的实际情况，作出合理的调整。实际上，如果邮政企业不出现或少出现邮政服务损害的事实，有关赔偿的规定也就不会发生效力。所以，从某种意义上说，提高赔偿的数额，可以增强邮政企业的责任心，提高邮政行业的服务质量。

这里需要特别提醒一点的是，《邮政法》第33条规定，邮政企业对于给据邮件丢失、损毁、内件短少，依照《邮政法》的规定赔偿。但对给据邮件的投递迟延是否适用这些赔偿标准并没有作出规定，所以，有些法院将给据邮件的投递迟延案件依据《民法通则》作出赔偿的判决并无不妥。邮政主管部门应当充分地理解这一点。

第三，如何理解邮政企业的性质？一些同志认为邮政企业是公用企业，所以在经营上应当予以特殊对待。事实上，在我国公用企业很多，但在经营过程中，作为市场主体，他们与其他企业处于平等的地位，不能有超越法律的特权。这是市场经济的一般假定或者说是基本规则。邮政企业在经营过程中，必须符合《反不正当竞争法》的要求，不得利用自己的独占地位限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。在我国，邮政服务的范围越来越广泛，这是邮政行业改革的结果。但是，我们不能说凡是邮政企业提供的服务，他人不得染指。因为这不是一个成熟的市场主体应有的“风度”和行为。这里有必要区分以下几点：哪些是涉及到公民的切身利益的服务，必须有邮政企业专营？哪些是一般的市场商业服务，可以由其他企业参与竞争？哪些是可以完全放开经营的项目，所有的市场主体都可以经营？未来的《邮政法》可以而且必须对这些问题作出明确的回答。对邮政行业的保护要通过法律的形式体现出来，对不符合市场经济要求的规定必须进行彻底的修改。例如，现行的《邮政法》第12条规定：“邮政企业经营国内报刊发行。”邮政行业是不是可以据此理解只有自己可以进行报刊的发行？是不是可以独占一个地方的报刊发行？在市场竞争日趋激烈的今天，这样的规定已经陈腐不堪。所以，我主张将一部分邮政服务实行专营，但专营的种类、条件、收费都应当由法律作出严格的规定。

第四，如何看待邮政企业当前面临的困境？当前邮政行业亏损，邮政企业在邮政服务案件中屡屡败诉，似乎问题很多。在我看来，邮政行业面临的问题可以分为三部分：一是市场经济特别是新经济所带来的转型矛盾，这是在任何行业、任何企业都存在的问题，只不过在邮政服务领域表现的更为突出吧了。二是法律缺陷造成的，我国《邮政法》自身还面临着许多不足。三是司法环境恶劣影响了邮政企业的发展。如何看待这些问题呢？首先，科技的发展虽然使古老的邮政面临挑战，但电子商务中的“物流瓶颈”也使邮政行业充满机遇。只要顺应经济的要求，邮政行业扭亏为赢完全是可以实现的。其次，面对《邮政法》的不足，邮政行政主管部门可以及时向国务院及立法机关提出意见，由国务院向全国人大常委会提出修改建议，由全国人大常委会尽快审议颁布，从而为邮政企业的发展提供良好的法律空间。最后，对一些地方法院出现的违法判决，国家邮政主管部门也可以向最高司法当局反映意见，促使司法机关内部注意有关问题。但更主要地是，应当提高邮政服务的质量，防止类似的案件发生。

第五，如何看待邮政行业的政企合一问题？我个人认为，随着邮政服务的项目的增加，有必要设置专门的机构规范邮政服务行为。但在机构的设置上，不宜上下对口，层层设置，而应当在中央政府设置统一的行政机构，统辖全国的邮政经营管理（该部门可叫国家邮政管理办公室或全国邮政协调小组）。将目前各地的邮政部门全部变成真正的市场主体，在国家邮政局的领导下，从事市场竞争。对于那些受国家委托从事特别邮政服务的项目，应当建立补偿机制，从而为各类邮政企业创造公平的竞争环境。

笔者之所以对这些问题作出议论，是因为在《邮政法》修改过程中必然会涉及到上述问题。我不主张将《邮政法》修改成纯粹的邮政行政法或邮政企业法，也不主张取消邮政服务中损害赔偿的规定，因为邮政的各类关系往往交织在一起，而邮政服务规范也有自己特殊的“假定”，一般民商法是无法详细列举的。新的《邮政法》应当是体现我国邮政发展水平、充分满足当事人对邮政服务要求的根本大法。这部法律应当吸收《邮政法实施细则》的规定，参考法院的司法判决，借鉴他国有益经验，真正成为权利与义务平衡，能够促使邮政企业提高服务质量，切实保护消费者权益的“良法”。